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全國各縣市社區大學法制化的分析與前瞻

全國各縣市社區大學法制化的分析與前瞻

 

文/ 陳君山 / 聯合大學資訊與社會研究所助理教授 / 2016.05

 

壹、為什麼討論「社區大學法制化」?

 

自1998年9月28日臺北市設立了全國第一所社區大學─文山社區大學以來,社區大學運動倏忽已將屆十八年。全國各縣市社區大學在歷經了近十八年的發展,在民間公益力量的匯聚下,開創了令人驚艷的學習樣態,不論是在數量、規模及學員人口等面向上,皆有著相當顯著的增長,而其對於公共性、社區深耕及社會參與的重視,更替臺灣社會終身學習的內容,注入了一股新的動能。惟在上述乍似傲人的成果背後,社區大學的發展依舊隱藏著無數的阻礙與波折,其中尤以「社區大學法制化」之推動面臨的阻力最鉅。社區大學運動作為結合了教育改革與社會改革的社會運動,當其須由體制外的運動團體轉型為體制內的社會改造團體時,為求能永續發展、實踐理念,「法制化」途徑實為無可迴避的選擇。然而,「法制化」卻必須受到體制內的原有各方力量的牽制,甚至由其所掌控與主導,上述原因說明了何以十八年來社區大學在法制化的推動與實踐上,常常是原地踏步、毫無進展,致令「社區大學法制化」始終列名在社區大學發展重要議題清單之上,而這也是今日圓桌論壇「社大法制化─從中央到地方的法治推動」讓大家齊聚一堂的緣由。

 

本文擬先由全國各縣市社區大學法制化的現況描述出發,繼而討論當前社區大學法制化的困境與侷限,最後則進一步地提出對社區大學法制化的未來發展與前瞻的幾點思考。

 

貳、全國各縣市社區大學法制化的現況

 

有關現今社區大學法制化的現況描述,基本上,可由三個不同層次來進行:

 

一、鉅觀層次(macro-level):有關社區大學在鉅觀層次上的法制化,主要涉及社區大學定位與發展,其受到法律明定或取得法律授權以訂定法規命令保障的狀況。1998年臺北市文山社區大學設立時,基本上,是處於「無中央法源,地方辦法先行」的「無法制」狀態,直到2002年通過「終身學習法」後,社區大學的設立才有法源依據。然而,此一積極爭取到的法制化地位,卻無法提供社區大學較大的開展空間,社區大學僅在該法第3條第5款規定,「社區大學:指在正規教育體制外,由直轄市、縣(市)主管機關自行或委託辦理,提供社區民眾終身學習活動之教育機構。」在這裏,社區大學只被列在「非正規學習」的位階之上,且上述規定的內涵,反倒限制了社區大學發展的諸多可能性。(許育典,2003;蔡素貞,2012)

 

而2014年「終身學習法」的修正仍未讓社區大學突破困境,社區大學在「終身學習法」上的定位,在修正後「社區大學」四個字已不復見於該法的用詞定義之中,其屬性僅能勉強以第4條第3款「學校、機關與前二款以外提供人民多元學習之非營利機構及團體。」予以解釋。然修正後之「終身學習法」卻又於第10條中,突兀地出現「直轄市、縣(市)主管機關為推展終身學習活動,得設置社區大學或委託辦理之……」。上述「終身學習法」的修正,恰恰投射出中央主管機關對社區大學的定位困境。究其因,一方面,社區大學無法慣習地以社會教育機構或文化機構之終身學習機構性質予以框限,且亦難以斷然地採正規教育、非正規教育或非正式教育之學習予以界定;另一方面,社區大學在18年來在臺灣社會中各類公共議題推動上,舉凡環境保護、河川守護、地方學、審議民主、農村議題、公民媒體等,其所積累的豐厚經驗與成果,皆獲得中央及地方政府的肯定與推崇,不得不正視社區大學的重要性。

 

二、中觀層次(meso-level):社區大學在中觀層次上的法制化現況,主要涉及社區大學與直轄市、縣(市)主管機關之間的互動行為規範之確立。在此一層面上,原初多數直轄市、縣(市)主管機關因社區大學多數為招標委辦或行政委託(少數縣(市)則為自行辦理),並未制訂定設置或辦理社區大學的自治法規或其它相關法規。惟自2006年起,受到教育部開始實施評鑑直轄市縣(市)政府辦理社區大學業務評鑑的影響,將「社區大學法制化」列為重要的評鑑指標,是以,目前所有直轄市、縣(市)主管機關皆已制訂設置或辦理社區大學的自治法規,其中臺北市及臺南市更已分別訂定「臺北巿社區大學自治條例」及「臺南市社區大學發展自治條例」,將自治法規由行政命令或行政規則之下位階提升至法律位階。

 

儘管各直轄市、縣(市)主管機關皆已訂定設置或辦理社區大學的自治法規,然而,若詳究各該自治法規之實質規範事項內容,不難發現,規範事項的周延性與完備性在各直轄市、縣(市)主管機關之間仍存在相當程度的差異。其中,除訂定依據、辦理目的、委託條件及方式、經費之編列、辦公場地、教學及活動空間之提供、辦理之期別及學分數、收退費之依據、學習證明(證書授予)、評鑑辦法之制定等事項,在大多數(指在21直轄市、縣(市)中,超過三分之二以上者)自治法規中業已規範,惟涉及獎補助辦法之訂定、委託辦理期限、社區大學審議委員會之設置、組成及審議事項、章程內明定辦理社區大學之目的等相關事項,則仍有超過半數之直轄市、縣(市)主管機關尚未予以納入。整體而言,若檢視當前各直轄市、縣(市)主管機關所訂定之社區大學自治法規內容,以「臺南市社區大學發展自治條例」之規範事項內容最為完備、周延,被認為「不淪為管理控制辦法,充分展現自治精神,重視民間參與力量及社大之永續發展」(蔡素貞,2012),深值其它直轄市、縣(市)主管機關未來擬修正社區大學自治法規之參考。

 

三、微觀層次(micro-level):有關社區大學在微觀層次上的法制化狀況,主要涉及個別社區大學在總體校務經營與運作的各面向上之法規化、制度化建置情形,主要面向涵蓋了校務行政與組織運作、財務管理與環境設備、課程規劃與發展、師資聘任與教學、社區參與及學員服務等方面。多年來,在各直轄市、縣(市)主管機關藉由年度校務評鑑之改善要求下,各社區大學在上述面向之法規化、制度化情形皆已趨完備,絕大多數社區大學均已訂定組織章程或規程,其中有關校務會議、行政會議、講師聘審委員會、課程審查委員會亦多依規定組成與運作,且在社區大學強調校內自我管理的引導下,舉凡行政人員聘用辦法、收退費、經費收支管理、財產管理使用、教學設備維護、財務處理、課程開設、課程研發、教學評量、社區活動參與、社團輔導、志工隊組織、志工招募培訓等,皆可見到相關辦法、規則之訂定。整體而言,就個別社區大學之校務運作法制化情形已相當上軌道。

 

叁、當前社區大學法制化的困境與侷限

 

在描述了社區大學法制化的現況後,實有必要一併說明社區大學法制化的困境與侷限。有關法制化困境與侷限的說明,亦可由三個層次來進行:

 

一、鉅觀層次:社區大學的法制化困境與侷限,若由鉅觀層次審視之,主要來自於中央主管機關對社區大學之定位不清及缺乏想像。社區大學打從草創時的「無中央法源,地方辦法先行」之「無法制」時期起,所謂的「法制化」,除了爭取一個「明確的法源」之外,最核心的內涵乃是爭取社區大學「獨立頒授學位」的自主權(陳振淦、楊志彬及葛淑玲,2003)。之後,在「搭便車」的立法過程中,社區大學被納入了「終身學習法」之適用,雖取得了法源,並在一定程度上解決了辦學經費的問題,但在「社大定位」的釐清與「學位授予」的自主上,仍未有所突破,反倒是限縮了「社區大學運動」進一步的發展空間。究其因,除了社區大學場域內部「缺乏『法制化內容』共識」(許育典,2003)之外,多年來,中央主管機關對社區大學的整體發展欠缺想像實為最主要原因。中央主管機關對社區大學「要審查」、「要評鑑」及「給補助」、「給獎勵」、「給肯定」,但卻從未提供對社區大學未來發展的想像,沒有政策藍圖、沒有白皮書,強調要引導社區大學「健全體質」並拉近其與高等教育學府的差距,終將流為夸夸而談,實屬空想而已。

 

二、中觀層次:若由中觀層次來檢視各縣市社區大學法制化困境與侷限,究其因,一方面係受到中央主管機關對社區大學的定位不清之影響,致令直轄市、縣(市)主管機關亦陷入同樣的定位困境;另一方面則涉及直轄市、縣(市)主管機關對於社區大學所抱持的強烈管理主義與統治心態。從各直轄市、縣(市)主管機關所訂定的社區大學自治法規中,就以攸關社區大學辦學良窳至鉅的場地規範事項而言,目前除了「臺南市政府社區大學發展自治條例」、「臺中市社區大學設置及管理辦法」及「臺北市社區大學自治條例」中,分別以「應提供」、「應協調」及「應由主管機關覓定」等文字,凸顯了直轄市、縣(市)主管機關作為社區大學的主辦單位,在社區大學專屬辦學場地的安排上應擔負之積極性與主動性,而非如目前多數直轄市、縣(市)主管機關在自治法規條文中,有關社區大學辦學場地取得上,多以「得提供」、「得指定」、「得協調」等字眼以為規範,除迴避了主管機關的積極性與主動性之外,更讓大多數社區大學為了辦學場地與空間的取得,多方奔波遊走,亦不見得如願,甚至連已長期經營之辦學場地與空間,皆可能在一夕之間被迫搬遷,另覓新址。上述的現象描述,實為社區大學法制化在中觀層次上所面臨的困境與侷限的最佳寫照。顯示了多數直轄市、縣(市)主管機關仍欠缺對社區大學一貫主張之「夥伴關係」及「共同治理」的認識,除了將受託辦理社區大學的公益性非營利組織等同於營利廠商之外,亦將契約對等之「夥伴關係」扭曲為「上下從屬關係」,更是將「共同治理與信任」曲解為「行政宰制與防賊」(陳君山,2012)。

 

三、微觀層次:社區大學法制化的困境與侷限,若由微觀層次予以檢視,因多數社區大學的校務運作之法制化情形業已具規模或已臻完備,其現今所面臨的困境與侷限,往往不在於應否「法制化」或「法制化」程度如何,反倒是在於校務運作是否依各項校內規章確實推動施行。而此處亦涉及校內行政人力、資源等是否足以支持各項規章之確實推動施行。若從個人參與各縣市社區大學年度校務評鑑之經驗觀之,「法制化」與「依法推動、落實」之間,現今仍存在相當程度的落差。

 

肆、社區大學法制化的願景與前瞻

 

在上述有關社區大學法制化的現況、困境與侷限之論述引導下,筆者擬就社區大學法制化之前瞻分享幾點看法,臚列陳述如下:

 

一、「社大定位」的重新釐清:社區大學濫觴於改革氣息濃厚的氛圍中,在集教育改革、社會改革於一身的社會運動性格之下,走的原本就不是現行高等教育體制的「正規」路子,之後所頒行的「終身學習法」中,將社區大學歸類於「非正規」成人教育機構,「適用」於該法,如此一來,卻為社區大學的發展穿上了一雙小鞋,阻礙了社區大學法制化之核心內涵「獨立頒授學位」的自主權之進一步實現的可能性,從而更忽略了社區大學乃是現行教育體制下一個「另類的」(alternative)大學的事實,同時也造成在現行「終身學習法」中的定位困境。是以,中央主管機關有必要在社區大學核心價值的引導下,以社區大學十八年來的實踐經驗為基礎,重新檢視及釐清社區大學的定位,並據以研擬「社區大學發展白皮書」,以引導未來社區大學之發展。

 

二、「學位授予」的重新思考:在現今各直轄市、縣(市)主管機關所訂定的社區大學自治法規中,超過三分之二以上的直轄市、縣(市)主管機關於條文中明確載明社區大學「不授予學位」。然而,前已言及,「獨立頒授學位」的自主權乃係社區大學運動者在推動社區大學法制化之核心內涵,其實現可能性現刻雖因社區大學被納入「終身學習法」而受阻,惟在全球化的衝擊下,以學習者為主體,認可其所具有「能力」(competence),而不囿於其「能力」係由「正規」(formal)、「非正規」(non-formal)或「非正式」(informal)學習管道或活動所獲得,皆可在「國家資歷架構」(National Qualifications Framework)的統合系統中得到採計(于承平、高安邦、林俞均,2010)。

 

此外,以往被視為難以突破之「學位授予法」,在日益蓬勃的「免費線上課程」(Massive Open Online Course, MOOCs)平台的衝擊下,「學位授予法」已漸次地成為了國內現有高等教育體制突破困境的阻礙,將來勢必得進行修正。而上述總體高等教育環境的轉變,讓堅持公共性、重視社區深耕、公民社會養成的社區大學,在具有「獨立授予學位」的自主權之法制化方面,似可擺脫過往諸多不利條件與侷限。是以,實有必要對社區大學「授予學位」重新進行更具彈性的思考。

 

三、「終身學習法」的再次修正或推動另立「社區大學專法」:臺灣社區大學運動出現的時間點,恰逢國際間正全力推展終身學習的潮流,而事實上,社區大學的核心理念和終身學習的推動理念之間也存在著高度的親和性。倘若能在終身學習的大框架內,讓社區大學的核心理念得以實踐,既順應世界的潮流,也切合於未來教育發展趨勢(許育典,2001、2003)。然而,2002年施行的「終身學習法」及其後2014年修正的「終身學習法」,不僅未能以更高、更大的格局框架來推動臺灣的終身學習進程,反倒長期阻礙了社區大學法制化的實踐,更限縮了社區大學發展的可能性。是以,如果未來國內推動終身學習的整體框架,仍未能建立在更高的視野、更大的格局及更上位的行政層級引導的思考之上,以進行「終身學習法」的再次修正的話,建議社區大學在推動「社區大學法制化」的前瞻考量,應以另立「社區大學專法」為主要訴求,來為社區大學開拓更大的發展空間及永續經營的可能性。

 

 

參考文獻

 

于承平、高安邦、林俞均,2010,〈英國、澳洲及歐盟資歷架構發展經驗對我國

    之啟示〉,《教育資料集刊》,213至244頁。

許育典、李惠圓,2001,〈我國社區大學立法問題的探討〉,《教育研究月刊》,

    92期,43至60頁。

許育典,2003,〈社區大學法制化的探討〉,第五屆社區大學全國研討會研討手

    冊,107至150頁。

陳君山,2012,〈社區大學,低吟悲歌〉,《中時電子報》,2012年9月24日。

陳振淦、楊志彬、葛淑玲,2003,〈社區大學立法運動的回顧與前瞻─社區大學

法制化行動研究〉,第五屆社區大學全國研討會研討手冊,131至152。

蔡素貞,2012,社大的下一站-從夥伴政府及社大法制化談起,2012年5月9

    日,取自 https://sscc.study123.net/index.php/2013-07-02-13-27-34/297-2013-

    07-02-13-41-37。

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